加快推进通用航空业发展着力构建现代综合交通运输体系——《关于促进通用航空业发展的指

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2016-06-02

通用航空是综合交通运输体系的重要组成部分，在现代综合交通运输体系建设发展中扮演着重要角色。近日，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《意见》），着力加快促进通用航空业发展，对扩大有效供给、释放市场潜力，加快构建安全高效、便捷畅通、绿色智能的现代综合交通运输体系具有重要意义。
一、新思维、大逻辑：综合交通运输发展理念贯穿《意见》始终
《意见》是我国第一次以国务院名义就通用航空业发展出台的文件，也是今后指导我国通用航空业发展的行动纲领。《意见》立意高远，跳出了“从行业看行业”、“从微观看宏观”和“从局部看全局”的惯性思维，突出综合交通运输发展理念以及交通经济融合发展的思想。
综合交通运输体系由基础设施、技术装备和运输服务三大部分构成，是各种运输方式分工协作、优势互补、一体化衔接的有机整体，其内涵蕴含了“全面发展”、“系统发展”和“综合利用”等核心理念，既强调各种运输方式在经济社会所提出的需求下自成体系发展，更强调各种运输方式之间、不同区域之间以及交通运输系统与经济社会环境之间的协调发展。《意见》很好贯彻体现了这些思想，以宏观全局视角系统部署了通用航空业发展目标和任务，提出了“加强通用机场整体布局规划，做好与各类交通运输方式的相互衔接”、“统筹通用航空与公共航空运输协调发展”等系列具体政策措施。同时，《意见》遵循了通用航空业自身发展规律，较好地处理了通用航空与公共航空运输、其他运输方式以及交通运输系统外部环境等之间的关系，将“全面发展”、“系统发展”、“综合利用”等理念贯彻发展全过程中。
二、回归交通运输本源属性，突出通用航空交通服务功能
突出通用航空交通服务功能是《意见》的一大亮点。以往政策文件中的通用航空服务功能主要侧重于农林作业生产，其产品属性属于交通运输活动的衍生品。此次《意见》突出通用航空的交通服务功能，是回归本源，强调客货运输基本功能，有效延伸运输服务链条，扩大公共服务供给，满足居民出行、日常生产生活的需要。这既是对通用航空内涵的准确把握，也是建设现代综合交通运输体系的内在要求。
（一）鼓励短途运输，弥补基本公共交通运输服务短板
《意见》提出发挥通用航空“小机型、小航线、小航程”的特点，积极发展短途运输，有效弥补了偏远地区、地面交通不便地区公共运输服务覆盖不足的短板；通过提供多样化机型服务，实现常态化运输，提升了运输普遍服务能力和水平，有效地保障偏远地区、地面交通不便地区人民群众出行的基本需要。目前，内蒙古根河、新疆阿勒泰等地区正在积极开展通用航空短途运输试点工作，《意见》的出台有利于加快试点经验总结和推广应用。
（二）发展公务航空，满足个性化、高效率的出行需求
公务航空具有机动性强、私密性强、“空中办公室”的特点，能够有效满足公务人员个性化、高效率的出行需要。《意见》鼓励有条件的地区发展公务航空，既是对经济新常态下运输派生需求特征、高端商务出行特点和公务航空市场潜力的准确把握，也是对私人飞机、公务包机等新兴运输组织形态的积极探索。未来随着我国居民收入水平的提升和中高收入群体规模的壮大，公务航空作为高端运输方式将日益普及，有效满足人们日趋个性化、多样化和高品质的运输需求。
（三）为通用航空提供定期航班服务打开了“一扇门”
《意见》鼓励在边远地区、地面交通不便地区发展常态化的短途运输，其现实意义在于采取定期或不定期的包机飞行业务为特殊地区提供基本公共运输服务，其理论意义在于对通勤机场是否纳入通用航空范畴、通用航空能否提供定时定点定航线的航班服务等前沿性问题进行了有益探索。同时，《意见》力图尝试打破通用机场与运输机场之间的界限，实现通用机场和运输机场之间的功能转换，提出“鼓励枢纽运输机场所在城市建设综合型通用机场，疏解枢纽运输机场非核心业务”、“优先支线机场增设通用航空设施，拓展业务范围，兼顾区域通用航空运输服务综合保障”等探索性举措，有利于实现通用航空与运输航空业务之间的有效衔接，提高综合交通运输资源配置效率。
三、加快推进通用机场建设，构建综合交通基础网络体系
加快推进通用机场建设是《意见》又一大亮点。通用机场是我国综合交通基础设施网络的重要组成部分。《意见》坚持目标导向与问题导向相结合，围绕建设广覆盖、深通达、干支衔接的综合交通基础网络，结合通用航空行业特点和发展实际，提出了未来五年我国通用机场发展的目标任务和建设要求，体现出了三大特点：
（一）重视规划引导，共同谋划通用机场网络新格局
目前，地方纷纷制定通用机场布局规划。由于缺乏宏观指导，一些地方规划存在规划与实际需求不符等问题，在一定程度上容易造成机场重复建设和无序发展。《意见》注重顶层设计，着力优化通用机场布局规划，强调处理好通用机场建设与经济发展的关系，做好与其他交通运输方式的衔接。《意见》明确了规划编制责任主体和项目审批程序，提出“由省级发展改革部门组织编制辖区内通用机场布局规划”，但需“征得民航地区管理局、战区空军（空域管理部门）同意”，同时抄报国务院有关部门和中央军委联合参谋部、空军，进一步强调了机场规划建设要处理好地面与空中、中央与地方之间的关系。《意见》提出“新建通用机场项目执行现行规定，由省级人民政府按照批准的规划审批（核准）”，即是简政放权、优化服务的内在要求，也是切合实际、满足个性化多样化通用航空需求的需要。
（二）强调因地制宜，创新性提出四类通用机场建设
针对当前我国通用机场建设存在功能定位不明确、建设标准较为宽泛等问题，《意见》根据通用航空需求的不同，创新性提出了四大类型通用机场建设。一是在偏远地区、地面交通不便的地区以及年旅客吞吐量1000万人次以上的枢纽运输机场周边建设交通运输类通用机场；二是在自然灾害多发等地区以及大型城市等人口密集、地面交通拥堵严重地区建设社会公益类通用机场；三是在航空制造等重点产业集聚区以及农产品主产区、重点国有林区等地区建设经济建设类通用机场；四是在世界自然文化遗产、国家级风景名胜区、重要体育产业基地等地区建设航空消费类通用机场。
（三）坚持量力而行，“加快推进”做到“稳步有序”
《意见》提出要“加快通用航空机场建设”，但遵循“适度超前、量力而行、经济适用”的原则。这充分表现出政府“积极支持、谨慎负责”的认真态度。与一些“盲目而上”、“热情大于实情”的市场表现相比，《意见》显得格外“理性与冷静”，立足市场需求和发展实际，稳步有序地推进通用机场项目建设。未来我国究竟需要建设多少通用机场？从目前地方已经批复和正在编制的14个省（市）通用机场布局规划情况来看，“十三五”期间平均每个省规划新增约20个通用机场（含临时起降点）。综合考虑全国经济社会发展形势和通用航空市场需求，结合地方发展实际，《意见》提出“到2020年建成500个以上通用机场”的目标总体是相对谨慎和稳妥的。
四、提升通用飞机制造水平，推进交通技术装备现代化进程
国内外交通运输技术装备发展历程表明，在市场需求和国家安全需求基本稳定和引领下，提升交通装备制造水平和运输组织效率是加快推进交通运输技术装备发展的两大重要途径。《意见》从交通供给入手，着力提升通用航空器制造水平，提高关键技术和部件的自主研发生产能力，为我国构建形成种类齐全、结构合理、性能全面、运行衔接的通用航空运输装备系统提供了有力支撑，有利于推进我国交通运输技术装备现代化进程，加快构建现代综合交通运输体系。
围绕通用航空制造业转型升级和现代综合交通运输体系建设，《意见》体现出了三大特点：一是强调通用航空器制造自主创新，鼓励加快提升国产化水平，发展具有自主知识产权、质优价廉的通用航空产品；二是突出通用航空装备的多样性，支持发展大型水陆两栖飞机、新能源飞机、轻型公务机、民用直升机、多用途固定翼飞机、专业级无人机等，满足市场多样化需求；三是注重通用航空技术装备的适用性，鼓励研发适用我国空中交通服务需求的核心装备。
展望未来，构建网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效的现代综合运输体系是我国交通运输发展的方向。尽管还有很长的路要走，但我们相信，通用航空崭新时代已经来临，通用航空业对交通运输的基础支撑作用越来越强，它必将成为我国现代综合运输体系建设发展中一道亮丽的风景。（国家发展和改革委员会综合运输研究所助理研究员向爱兵）
来自：国家发改委